国土资源部：征地改革将与农地入市深度融合

11月13日至14日，全国耕地保护工作会议在江苏省南京市召开，部署当前和今后一个时期耕地保护工作。

会议在总结十八大以来耕地保护工作的基础上，提出了乡村振兴战略背景下，新时代耕地保护工作的六个方向。分析人士指出，在乡村振兴和扶贫攻坚两大战略背景下，耕地保护工作也被赋予了更多的新任务。

“土地整治+”新格局

作为农村土地制度改革的“三条红线”之一，“耕地红线不能破”一直是改革的重要前提。

此次全国耕地保护会议指出，十八大以来，全国共划定15.5亿亩永久基本农田，累计建成高标准农田4.8亿亩，新增耕地2400多万亩，整治后的耕地质量平均提高1-2个等级，农田产出率普遍提高10%-20%，新增粮食产能约440亿公斤。此外，全国建设占用耕地1560万亩，同期补充2259万亩，实现了占补有余。

在扶贫和改革优化征地制度方面，会议指出，各地完善落实征地补偿政策，普遍做到3-5年调整提高1次征地补偿标准;搭建了全国征地信息公开共享平台。5年来，安排贫困地区土地整治项目5200多个，建设规模6100多万亩，投入资金940亿元。

同时，各地探索土地整治多样化实施模式，构建多元化投资机制，推动土地整治与多种要素的跨界融合，逐步形成以“土地整治+”为主要方向的新工作格局。对此，农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐表示，乡村振兴是新农村建设的升级版。在乡村振兴战略五大总要求中，产业兴旺排在首位，而要达到产业兴旺的目的，就要进行农田基础设施建设、土地整治、高规格农田建设的工作，实现一二三产业融合发展。此外，村庄的改造、规划、基础设施改造也都涉及土地整治问题。

而对当前和今后一个时期的工作安排，会议提出，要“以守住耕地红线和永久基本农田控制线为目标，以推动落实中发4号文件为主线”，坚持目标导向和问题导向，构建数量、质量、生态三位一体的耕地保护新格局。

其中的4号文件，是指中央在2017年发布的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，该文件曾划定耕地保护的阶段性目标：到2020年，全国耕地保有量不少于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田。

会议据此进一步提出了六点具体要求：一是强化永久基本农田特殊保护，坚定守住耕地红线。二要改进耕地占补平衡管理，严格落实耕地补偿制度。三是持续推进土地整治，助力乡村振兴。四是保障稳增长项目用地，促进经济更高质量发展。五是深化征地制度改革，切实维护农民土地权益。六是构建智慧耕地管理平台，推进耕地管护现代化。

值得注意的是，在深化征地改革方面，国土资源部副部长曹卫星表示，“征地制度改革试点还有一年多的攻坚期，各地要突出重点、补齐短板，并加强与集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的深度融合，勇于破解重点、难点问题，确保改革取得预期效果”。他指出，要及时将可借鉴、可复制、可推广的经验和做法提炼上升为制度性安排，为修改完善《土地管理法》和制订农村集体所有土地征收补偿安置条例提供实践支撑。

跨区域指标流动不断松绑

在党的十九大报告辅助读本上，中央农村工作领导小组办公室主任韩俊在其署名文章《坚决打赢扶贫攻坚战》中表示，全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，农村人口全部脱贫是一个标志性指标。

今年10月，国土资源部方面在其承办的扶贫用地政策论坛上指出，扶贫用地政策的几个主要方面，一是专项用地计划政策为脱贫攻坚项目落地提供保障;二是增减挂钩政策使“土地变成金”有力助推易地扶贫搬迁;三是土地整治“向耕地要效益”为贫困群众铺就脱贫致富新出路;四是农村土地制度改革让贫困群众更多分享土地增值收益。

这显然与耕地保护工作密切关联。其中，指标流转交易被认为是促进土地利用结构优化的重要途径。对此，此次会议专门提出，要改进耕地占补平衡管理，严格落实耕地补偿制度。严格控制建设占用耕地特别是优质耕地，拓宽渠道算大账，实行多来源途径、多资金渠道补充耕地用于占补平衡，规范指标跨区域调剂。

华中师范大学中国农村研究院院长邓大才此前接受21世纪经济报道采访时表示，在贫困地区试点集体建设用地的指标流转交易，其落实基础是增减挂钩占补平衡制度的建立。开展增减挂钩节余指标在一定区域内的流转交易，有利于完善土地市场，搞活农村资源，特别是贫困地区的农村资源。

21世纪经济报道记者注意到，跨区域的指标流动，在近年来处于不断松绑的状态。

2015年12月，中共中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出，要利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。2016年，国土资源部发文允许集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。今年10月，国土资源部方面则在上述扶贫用地政策论坛上指出，深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩，可不受指标规模限制，增减挂钩节余指标可在东西部扶贫协作和对口支援省市范围内流转。

中国社会科学院农村发展研究院研究员李国祥则表示，从过去经验来看，规范指标跨区域调剂的关键在于用地监管和指标造价。不管是出让指标地区的耕地补充，还是受让指标地区的实际占地，都需要严格按照指标交易规定的数量进行。过去曾出现过指标造假的情况，但随着技术水平的提升，现阶段推动指标跨区域调配，将可以实现更有力和可靠的监管。

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